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郑毅:我国经济特区立法的法制化建构

时间:2021-01-13 23:05 来源:[db:来源]

  摘要: 经济特区立法对全面依法治国和全面深化改革意义重大,但现行立法法和相关授权决定对于经济特区立法的规范较为粗疏,亟待充实发展。对于经济特区立法与地方性法规和地方政府规章共同涉及的实体或程序制度,可在部分借鉴后者既有规则的基础上予以确定,同时明确借鉴的范围和程度;对于经济特区二元立法权的选择适用,应重点讨论两种立法权的共同范围以及经济特区立法专有范围的区分;对于经济特区法规的变通限度,应基于由绝对禁区和额外限制构成的核心标准,以及由激励和谨慎的动态均衡形成的辅助标准综合确定。前述制度方案应通过制定专门的经济特区法统一实现,目前启动相关起草研究的时机也已成熟。该法可下设特区立法专章,系统实现前述重要制度的规范化,着重突出党的领导、授权体系、先行先试等制度元素,最终形成经济特区立法“基本法律+授权决定”的双核模式。

  关键词: 经济特区立法 地方立法 立法变通 立法权选择 经济特区法

  

  一、问题的提出

  

  对于经济特区立法权的存废,学界长期存在争议。[1]2015年修改的立法法保留了经济特区立法权条款,在制度层面肯定了延续经济特区立法历史使命的必要性。[2]2018年9月,《国务院关于印发中国(海南)自由贸易试验区总体方案的通知》指出,“海南省要加强经济特区立法,建立与试点要求相适应的管理制度,建立公正透明、体系完备的法制环境”。[3]2019年2月,《中共中央国务院粤港澳大湾区发展规划纲要》强调,要“合理运用经济特区立法权,加快构建适应开放型经济发展的法律体系”。2019年7月,《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》提出,要“用足用好经济特区立法权,在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下,允许深圳立足改革创新实践需要,根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定”。2020年10月,《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020-2025年)》明确,要“完善行政管理体制和经济特区立法。按程序赋予深圳在干部和机构管理、统筹使用各类编制资源等方面更大自主权。支持深圳扩宽经济特区立法空间,在新兴领域加强立法探索,依法制定经济特区法规规章”。这些重要政策文件一致表明,经济特区立法权在全面依法治国和全面深化改革过程中将继续扮演重要角色;自贸区、大湾区、示范区等新型经济特区的法治发展仍将以传统经济特区立法权为基础;变通功能将是新时代经济特区立法权发展的重点。

  同当前迫切的现实需求相比,经济特区立法制度还存在较大完善空间。[4]其一,经济特区立法应当遵循的一般性规则尚不明确,包括有关立法规划、起草、审议、报批、备案、公布、解释等程序性规则,以及同上位法不抵触、不重复上位法等实体性要求。在这些方面,经济特区立法同一般地方立法存在某种程度的共性,因而具有借鉴一般地方立法规则的空间和可能。但能否借鉴、如何借鉴以及借鉴的限度何在,还需学理层面的解释和分析。其二,经济特区立法相较于一般地方立法,具有明显的特殊性,实践中会遇到一些特殊问题。例如,同时享有经济特区立法权和一般地方立法权的立法主体针对特定事项立法时,如何在二元立法权中选择;经济特区立法可变通法律、行政法规、地方性法规,变通的限度应如何把握;等等。这些实践难题,都有待在制度层面具体建构。其三,经济特区立法的各项规则,需要通过规范化的形式呈现,以实现经济特区立法的法制化。但选取何种法制化形式,以及法制化的内容如何安排,还有待深入探讨。

  本文将对上述三项重要议题逐一回应,提出经济特区立法对一般地方立法程序性规则和实体性规则的借鉴方案,经济特区立法特殊立法规则的设计,以及制定统一经济特区法、实现经济特区立法法制化的初步构想。

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